浅谈增强人大监督的实效性问题

浅谈增强人大监督的实效性问题

洛南县人大常委会副主任   柳云东

 在我国的监督体系中，人大监督是最高层次和最具权力的监督。人大监督是代表人民进行监督，是宪法和法律赋予的职权，具有国家强制力。《监督法》对人大常委会的监督权做了进一步规范，使之更具有可操作性，为加强人大监督，增强监督实效创造了良好的条件。县级人大及其常委会应当进一步提高思想认识，抓住重点，健全监督机制，切实增强监督实效，充分发挥监督职能。   

一、当前人大监督存在的主要问题及原因  

 当前，人大监督工作的主要问题是“监督无力、有权无威”，具体可概括为“五多五少”，即程序性监督多、实质性监督少，弹性监督多、刚性监督少，对事监督多、对人监督少，面上督促多、具体处理少，提意见建议多、跟踪落实少。从整体上分析，人大对“一府两院”进行的“作为式”监督基本处于程序性监督向实质性监督的转变阶段，监督权还没有真正到位，监督的无力仍是人大在依法履行职权中的一个薄弱环节，也是当前加强人大监督实效，促进深入实施富民强市战略面临的一个亟待研究和解决的重要课题。这些问题之所以存在，主要有以下几个原因：

 （一）思想认识不到位。随着我国社会主义民主法制建设的发展和依法治国方略的实施，虽然人大的地位和作用日益突出，但就社会总体而言，对人大监督工作的认识程度还不够，离真正从国家根本政治制度和社会主义民主政治建设的高度来认识还有较大距离。由于历史原因，一些被监督者受人治思想、特权思想的影响，对人大的监督观念淡薄。同时，相当一部分地方各级人大代表和常委会组成人员，对人民代表大会的性质、地位、作用和人大工作的重要性缺乏深刻理解，加之自身的法律、业务素质不够强，致使在实践中缺乏自信和胆略。人大监督作用得不到充分发挥，往往从支持配合方面考虑多，从监督制约方面考虑少，使监督工作不能到位。    （二）部分体制不协调。党政不分制约人大监督，现实生活中，有的地方对重大事项往往是党委决定，政府去办，或是党委、政府共同决定，联合发文，联合部署，人大难以实施监督。长期以来，公检法三方一直由党委政法委来协调，他们习惯于接受政法委和上一级机关的监督，而对人大的监督则不够重视。工商、税务、技术监督等与人民群众生活密切相关的政府职能部门，实行垂直领导，这种纵向领导和监督体制，给人大监督带来不少难题。而且，目前地方各级人大及其常委会在实际工作中，处于“上不用负责、下不受监督”的“真空”状态。受此影响，地方人大监督工作实际趋于“人治化”的倾向。

    (三)监督主体素质不适应。作为国家权力机关主体的人大代表和常委会组成人员，其素质的高低，直接影响着国家权力机关作用的发挥，影响着监督工作的效能。由于目前人大代表和常委会组成人员是按比例来自社会各阶层、各方面，部分代表和个别组成人员的政治素质、法律素质、业务素质以及议政决策水平不高，监督者整体素质不高，参政议政能力较弱，不能适应新形势和新任务的要求。此外，人大机关办事机构不健全，兼职委员多而专职工作人员少：组成人员结构不合理，干部队伍中老中青比例失调，领导年龄普遍偏大，大多心存“多栽花少栽刺”的思想，只想“站好最后一班岗”，在监督的意识上，顾及面子、关系，犹抱琵琶半遮面，不敢理直气壮地开展监督，致使监督缺乏针对性和权威性，甚至流于形式。这些问题的存在，在一定程度上影响了人大及其常委会的权威，弱化了人大及其常委会的监督力度。

    二、健全监督工作机制  增强人大监督实效

    人大及其常委会应进一步健全监督工作机制，切实加强人大对“一府两院”的工作监督和法律监督，确保各项监督措施落到实处、取得实效。

    （一）强化人大监督主体意识。首先，党委要增强宪法意识。自觉遵守宪法和法律，进一步加强和完善党的领导体制，加强政治体制改革，积极支持人大依法行使监督权。其次，“一府两院”充分认识人大监督的必要性和重要性，坚持用法律规范行政和司法行为，虚心接受人大监督，执行人大及其常委会作出的决议决定，支持人大工作，维护人大权威。最后，人大自身要增强监督意识。要克服怕得罪人、怕影响关系等顾虑，以对党和人民高度负责的精神，牢固树立“人民至上，法律至上”的观念，认真行使监督权。善于应用法律赋予的各种监督手段，努力做到既敢于监督，又善于监督，通过监督促进“一府两院”的工作，维护人民群众的根本利益，维护法律权威。

    （二）抓住人大监督的重点。要抓住政府工作的重点，代表和群众关注的热点、社会矛盾的焦点，执法工作的难点，基层民主政治建设的薄弱点进行监督。推进人大监督工作向实质性、实效性转变，充分发挥人大及其常委会在经济建设和其他各项社会事业发展中的监督职能作用。

    根据监督法，人大常委会的监督形式有以下七种：一是听取和审议政府专项工作报告。这是人大常委会行使监督权基本的、主要的形式。人民代表大会每年举行会议听取和审议政府工作报告，作出决议，对政府全面工作监督。在人民代表大会闭会期间，人大常委会每年选择关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，组织常委会组成人员和人大代表开展视察和专题调研，有计划地安排听取和审议人民政府的专项工作报告，对本级政府及其组成部门、政府直属机构和在本行政区域内的上级垂直领导机构开展工作评议，实施经常性监督。二是实施计划和预算监督。对市政府制定的国民经济发展计划和财政预算进行监督，是人大常委会的一项法定职责，是监督工作的重要组成部分。人大常委会监督本级总预算的执行，审查和批准本级预算的调整方案，审查和批准本级决算，撤销本级政府和下一级人大及其常委会关于预算、决算的不适当的决定、命令和决议。各级地方人民政府要每年向本级人大常委会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。三是开展执法检查。这是人大常委会监督的重要方式和经常性工作，其目的是为了保障宪法和法律的正确实施，保证行政权、审判权、检察权的依法正确行使。执法检查的监督对象是本级法律实施机关，包括本级人民政府。人大常委会形成的执法检查报告及审议意见，人民政府要对其研究处理，形成报告，向本级人民代表大会代表通报，并向社会公布。四是对规范性文件备案审查。就政府而言，规范性文件包括行政法规、地方政府规章和政府制定的决定、决议、命令等。对其备案审查的目的是确保符合法律的规定，否则有权予以撤销。五是询问和质询。这是人大常委会行使监督职权的重要形式，其目的是为了获知政府的工作情况，对政府工作提出批评，督促政府改进工作中的缺点和错误，提高依法办事水平和工作效率。六是特定问题调查。这是人大常委会为了正确行使职权，就某一专门问题所进行的一种调查活动，是国家权力机关行使监督权的一种非常措施。七是撤职案的审议和决定。

    当前来说，我们就是要充分利用人大监督的各种形式，抓住人民群众关心的民生问题，促进政府工作取得实实在在的成效。

    （三）改进监督方式。一是突出监督重点。正确把握“大处着眼、小处人手”的原则，在议题选择上要始终贴近党委中心、贴近群众内心，做到严安排、少而精，有计划地开展，避免盲目性。二是综合运用手段。人大监督工作可运用的法律手段很多，比如视察、审议、执法检查、评议、质询、特定问题调查等，这些手段有的是属于监督前期，有的是偏重监督后期，具有很强的互补性，这就需要地方人大及其常委会在具体实践中，善于综合运用各种监督手段，取长补短、发挥优势，使监督效果达到最佳。三是加强督查落实。社会流行一种说法，“地方人大监督是认认真真走过场。”其主要原因就是督查落实没有跟上。因此，地方人大常委会要提高监督实效，必须加大督查落实力度，在具体工作中可以通过形成督查意见书、建立办理反馈机制等措施，促进监督意见落实，使人大威信得以树立和提升。

    （四）坚持群众路线。开展人大监督的重要工作和重要活动，只要是法律允许的，都要通过多种形式进行公开，吸引广大人民群众参与。基层人民群众对是非善恶分辨最清，是一张巨大的监督网。人大监督工作要充分利用这张网，借助强大的群众基础和社会舆论，加强自身监督工作的刚性。这种监督的效果将直接体现人民群众意志的威力，促使“一府两院”加强自律，强化内部制约机制。要积极探索人大监督与群众监督相结合的有效途径，通过定期召开群众座谈会、发放征求意见信、设立群众监督电话等多种形式，畅通与人民群众联系的渠道，把监督的动力扎根于人民群众之中。

    （五）加强自身建设。作为人大常委会组成人员及其工作人员应当首先要从自身做起，充分发挥履行监督职责的主动性和创造性，就要高度重视政治业务学习，建立科学有效的学习培训制度，加强学习培训，营造求真务实的良好学风，不断增强政治法律素质，提高履行监督职责的能力。其次，改革代表产生机制。改变选举工作中“重结构、轻素质”的做法，注意加强代表素质条件的宣传引导，把具备较高文化素质、较强履职能力的人员选进地方国家权力机关。最后，优化组成人员结构。今后应在地方国家权力机关干部队伍的年轻化、知识化和专职化上采取更加有力的措施：加强人大干部与党政、司法机关干部的“双向交流”，注意把一些有发展潜力的年轻干部吸收进地方国家权力机关，实现人大主体的年轻化，同时形成“进得来、出得去”的“活水”机制；要在充分考虑代表性、广泛性的同时，尽可能降低人大代表中领导人员的比例，把具有经济、法律等专业知识的“专才”充实到常委会组成人员中，以逐步扭转人大“外行监督内行”的局面；适当提高人大常委会专职委员的比例，在人大代表中也应规定适当名额的专职代表，以提高人大主体的专职化程度。