关于进一步发挥乡镇人大监督职能的探索与思考

      关于进一步发挥乡镇人大监督职能的探索与思考
 
卫东镇人大主席  李晨
 
    乡镇人民代表大会是我国人民代表大会制度的重要组成部分，是最基层的地方国家权力机关。它在加强基层政权、推进基层民主法制建设和政治文明建设中具有不可替代的地位和作用。在实施依法治国，构建和谐社会，建设社会主义新农村的进程中发挥着重要的作用。监督权是宪法和法律赋予乡镇人大的一项重要职权。在监督法的指导下，依法履行监督职责，进一步提高监督工作实效，更好地促进民主法治建设，推动乡镇经济社会又好又快发展，乡镇人大责无旁贷、义不容辞。经过多年努力，基层国家权力机关的作用越来越明显。但从乡镇人大工作的发展情况看，监督工作仍是一个薄弱环节，其原因主要有以下三点：
    一、体制不顺，开展监督有顾忌
　　一是乡镇党政不分家状况比较突出。现在很多地方乡镇党政不分家的状况比较突出，党委、政府合署办公，联合行文，统一行动。这使得人大监督政府也带来了监督党委的嫌疑，与党领导人大工作产生了原则性冲突，造成人大对政府的监督“深不得，浅不得，重不得，轻不得”，处境十分尴尬。二是乡镇人大主席分管政府工作现象较为普遍。人大的本职工作是监督政府及其职能部门的工作，而乡镇人大主席、副主席一般都列入了党政班子成员，由乡镇党委根据中心工作要求作出统一分工，人大主席、副主席被安排分管政府工作，从事具体的行政工作。这样易于把监督者和被监督者捆在一起，使“裁判员”兼任“运动员”，人大监督政府的行为变成了自己监督自己，最终导致监督缺乏实效。三是人代会闭会期间缺乏常设机构。由于目前乡镇人大的机构设置只有主席、副主席是常设的，乡镇人大在闭会期间开展监督工作，很容易被误解为是人大主席的个人行为，造成个人对组织的局面，使监督的合法性受到质疑。
　　二、基础不强，依法监督有难度
　　一是有“权”无“位”，难以监督。目前乡镇人大主席的党内职务普遍低于政府主要领导，监督工作难以开展。二是代表素质参差不齐，业务不熟，不会监督。乡镇人大是由直接选举产生的代表组成的，乡镇人大代表是乡镇人大的组织细胞，其素质高低直接影响乡镇人大组织建设和监督工作的开展。乡镇人大代表大部分都是农民，受教育程度差异很大，对法律法规学习不足，对依法监督的业务不熟，导致既没有监督意识也缺乏监督能力。
　　三、保障不足，实施监督有障碍
　　一是时间保障不足。乡镇人大代表大多数是从单位和行政村选举产生的，本职工作比较繁忙，时间和精力有限。代表若想在闭会期间开展活动，必须以主席团的安排为前提，时间难以保障。二是经费保障不足。人大活动开展要依靠乡镇财政，目前绝大多数乡镇还是“吃财政饭”，乡镇财政普遍比较紧张，保运转保稳定已是捉襟见肘，人大的开支预算被一减再减，一压再压，没有有效机制确保人大活动经费到位，制约了乡镇人大正常工作和代表活动的开展，严重影响了乡镇人大职能的发挥。
针对上述原因和难点，结合乡镇人大工作新特点、新要求，就如何加强乡镇人大监督工作，积极发挥监督作用，提升监督实效，进一步发挥乡镇人大监督职能，我谈几点粗浅的认识和看法，以供参考。　　           
一、提高思想认识，进一步强化监督的共识性。
监督不到位的种种弊端，归根结底在于对人大监督的重要性、必要性认识不足。全社会尤其是国家机关和各级领导干部要从巩固党的执政地位和加强党的执政能力的高度来认识做好人大监督工作的意义。人大行使监督权是宪法和法律赋予的一项最基本、最经常的职责，是国家监督体系中最高层次、最具权威性的监督手段。它是健全人民代表大会制度，建设法治与和谐社会的重要保障，有利于集中和体现人民的意志，调动人民参与管理国家和社会事务的积极性和创造性；促进国家机关高效运转，从制度上防止和消除腐败，实现决策的民主化、科学化。不能正视或削弱人大的监督地位，就会削弱人民当家作主的政治权利，从而削弱党的执政能力。因此，人大监督职能只能强化不能弱化，这应成为全社会和各级国家机关的共识。
二、理顺关系，进一步树立人大权威
　　一是正确处理好乡镇党委、人大、政府之间的关系。乡镇党委是领导机关，乡镇人大是权力机关，乡镇政府是行政机关。乡镇人大在乡镇党委的领导下，监督乡镇政府工作。乡镇党委要增强人大意识，树立依法执政的观念，正确认识人大的性质、地位和作用，尊重人大的法律地位，支持人大依法行使职权，加强对人大工作的领导，把人大工作纳入党委的重要议事日程；乡镇人大应当主动争取和接受党委的领导，自觉把人大工作置于乡镇党委的领导之下，坚持重大问题向党委请示汇报，保证党委的合法意志能通过人大程序得以实现，并善于在党委的领导下大胆监督乡镇政府的工作；乡镇政府要摆正位置，认识到乡镇政府是由乡镇人大选举产生，是乡镇人大的执行机关，必须向乡镇人大负责并主动报告工作，自觉接受乡镇人大的监督，支持乡镇人大开展工作。通过理顺关系，乡镇人大在开展监督工作上要做到主动争取党委领导，与党委合拍，积极支持政府工作，与政府合力，倾情聆听群众呼声，与群众合心，切实做到“有为、有位、有威”。 
二是明确本职工作和中心工作的关系。从人大角度来讲，“本职工作”和“中心工作”既是互相联系的统一体，同时也是不能互为代替的两个方面。在现阶段，乡镇人大要贯彻实施好《监督法》，做好闭会期间的人大工作。每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地组织代表对有关法律、法规实施情况开展执法检查；围绕党委中心工作，经常组织代表开展视察和调查研究，督促乡镇人民政府严格依法行政，确保宪法、法律在本区域贯彻实施，真正把乡镇人大建设成有权威的基层国家权力机关。
    三、加强建设，进一步提高代表素质
　　一方面要加强乡镇人大自身建设，完善乡镇人大监督工作机制。要以《监督法》的颁布和实施为契机，大力宣传贯彻《监督法》，充分认识其颁布实施的重大意义，深刻领会其精神实质。由于全国的监督法未出台，因而地方各级人大的监督工作，处于探索和积累经验的过程之中。针对监督缺乏规范性、操作性的问题，地方人大应努力在制度设计、健全监督法制上下功夫。一方面，要注意有选择地把地方人大实践中创造的一些行之有效的监督手段上升为法规，改变缺乏法律依据、操作随意性大的状况；另一方面，把宪法和法律关于人大行使监督权的规定更加具体化、系统化，使监督的内容、范围、形式等更加明确、更加规范。同时，重视建立健全监督工作法定程序。比如，建立关于特定问题调查、质询、撤职、罢免等监督处置程序、各种监督形式之间的衔接转换程序、对行政司法机关个案监督等程序，使之具体可行，并具权威性。
    另一方面要加强乡镇人大代表培训，提高人大代表履职能力。代表是人大工作的基础，发挥代表的主体作用是人大监督工作的关键。充分发挥代表作用，进一步突出监督的主体性。加强代表工作，发挥好代表作用，很大程度上影响着人大监督的水平和质量。当前，一是要组织好代表进行专题视察和调研，为代表知情知政提供条件，更好履行监督职能。要组织代表围绕经济社会发展中的重大问题和群众关心的热点、难点问题，如推进城乡一体化、招商引资、工业开发、水环境综合整治、失地农民和下岗工人再就业、食品安全等工作开展视察、调查，了解社情民意；二是组织代表参加常委会和专门委员会组织的视察、执法检查和专题调研，邀请代表参加常委会开展的述职评议工作，发挥代表的监督作用；三是把代表议案、建议的办理落到实处。要高度重视，采取多种形式办理或督促办理，提高办理质量，使代表提出的议案、建议都得到认真落实，以深化人大监督工作。代表们认识到位，有“法”为据，熟知业务，才能够底气十足的依法实行监督，协助政府推行工作。
　　四、创新方式，增强监督实效
　　一是开展执法检查。执法检查是乡镇人大行使监督权的一种重要形式。检查中要注意方式方法，应深入到群众中去，增加个别走访的时间，了解群众反映的相关问题，验证被检单位汇报情况的真实性。对检查出来的问题要追查到底，严肃处理。二是认真组织评议。评议基层站所是人大代表充分发扬民主、进行有效监督的一种重要手段。评议时，要求参评代表不讲情面，不说假话，既充分肯定受评单位和个人的成绩，又直言不讳地指出存在的问题和不足。评议结束后，应将评议意见和建议反馈给被评单位和个人，并要求他们制定整改措施。乡镇人大应对整改落实情况进行跟踪问效。三是组织代表集中视察。乡镇人大要把组织开展代表集中视察活动作为人大监督工作的重要方式。每年抓住经济社会发展中出现的热点难点问题、关乎人民群众切身利益的问题和党委、政府的中心工作、重点工作组织代表开展视察活动，结合视察进行走访座谈、开展专题调研，向政府提出建议意见。通过视察达到改进和推动工作、增强人大监督实效的目的。
乡镇人大作为基层国家权力机关，其根本任务是加强基层社会主义民主法制建设，为促进本行政区域内的经济社会全面协调发展提供政治保障。乡镇人大工作是一门学问，它包含了政治、经济、社会、法律等多个学科的专业知识，是政治性、法律性、政策性很强的社会实践。加强人大监督职能建设，是民主政治建设渐进的过程，是一项长期的系统工程。它涉及到监督的认识、机制、原则、方法以及代表工作等诸多问题，要深化认识、创新机制、明确原则、健全制度，着眼于监督的前瞻性、连续性、有效性，形成长效机制，有序推进监督职能建设，充分发挥人大监督在构建法治与和谐成都中的作用。因此，要深化对乡镇人大工作的认识，就必须在依法履行职责的实践中不断研究和学习，提高依法履行职责的责任感和使命感。乡镇人大工作者只有不断地在学习和实践中，增强人大意识，自觉地、主动地、有效地依法行使职权，注意探索基层人大工作的规律和特点，才能不断提高工作能力，增长履职本领，才能使乡镇人大监督职能得到充分发挥。